政府和社會(huì)資本合作（下稱“PPP”）市場依然低迷。

7月25日，財(cái)政部PPP中心公布最新數(shù)據(jù)顯示，今年上半年財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目中，新入庫PPP項(xiàng)目279個(gè),投資額4586億元，同比減少1140億元、下降19.9%。受多重因素影響，2019年以來新入庫PPP項(xiàng)目投資額每年都呈現(xiàn)兩位數(shù)降幅，PPP市場持續(xù)低迷，不過今年上半年降幅較前些年有所收窄。

多位PPP專家告訴第一財(cái)經(jīng)，受地方財(cái)力緊張、地方政府專項(xiàng)債券擠壓、嚴(yán)監(jiān)管等因素影響，今年上半年P(guān)PP投資額繼續(xù)呈現(xiàn)下滑勢頭，PPP復(fù)蘇不明顯。不過4月份中央要求全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并少見地要求推動(dòng)PPP模式來吸引社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營，地方對PPP信心恢復(fù)，預(yù)計(jì)下半年P(guān)PP入庫量會(huì)增長。

剖析上半年P(guān)PP投資大降

PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府擇優(yōu)選擇社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。

2014年起財(cái)政部等大力推廣PPP模式，PPP一度十分火爆，PPP項(xiàng)目和擬投資規(guī)模快速攀升，出現(xiàn)“野蠻生長”，帶來一系列問題，比如一些不規(guī)范的PPP項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)。為了規(guī)范PPP模式發(fā)展，2017年以來財(cái)政部等強(qiáng)化PPP監(jiān)管，清理大量不合規(guī)項(xiàng)目。而受地方財(cái)力下滑、企業(yè)資金短缺、專項(xiàng)債規(guī)模攀升、嚴(yán)監(jiān)管等多重因素影響，PPP模式陷入低迷，PPP項(xiàng)目投資額、簽約落地項(xiàng)目投資額呈現(xiàn)下滑勢頭。

“從上半年數(shù)據(jù)看，PPP還是沒有明顯復(fù)蘇。新入庫項(xiàng)目數(shù)量分布也不均衡，入庫項(xiàng)目多的地方，是原來推PPP項(xiàng)目相對較少的地區(qū)。”一位地方財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)。

今年上半年中西部地區(qū)項(xiàng)目多，甘肅、遼寧、江西投資額居前三。

對于今年上半年P(guān)PP投資依然不振的情況，清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清教授告訴第一財(cái)經(jīng)，適合做PPP的好項(xiàng)目在過去幾年基本上已經(jīng)做完了，余下的多是硬骨頭，不那么容易落地。加上各地財(cái)政承受力也差不多接近或達(dá)到上限，空間已經(jīng)不那么大。而且不少地方政府受疫情沖擊和房地產(chǎn)爆雷后，財(cái)政吃緊，很難做政府支付或補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目。

財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年上半年，PPP綜合信息平臺(tái)管理庫累計(jì)在庫PPP項(xiàng)目10354個(gè)，投資額16.5萬億元。中國早已成為全球最大的PPP市場。

由于前期PPP項(xiàng)目大量落地，地方政府進(jìn)入了付費(fèi)階段，PPP付費(fèi)壓力逐步增加。“目前各地以前做的PPP項(xiàng)目正面臨付費(fèi)壓力。地方也真真切切感受到了壓力。”上述地方財(cái)政人士稱。

財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年上半年，PPP綜合信息平臺(tái)管理庫中，累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目5280個(gè)、投資額8.7萬億元，開工率53.1%。累計(jì)運(yùn)營服務(wù)項(xiàng)目1988個(gè)，投資額2.8萬億元。

今年上半年受疫情沖擊、樓市低迷、退稅減稅等因素，全國地方一般公共預(yù)算收入少見出現(xiàn)下滑（-7.9%），地方政府性基金中的國有土地使用權(quán)出讓收入降幅（-31.4%）更大，地方財(cái)政收支矛盾加劇。

王守清表示，社會(huì)資本方包括央企存在被地方政府拖欠資金的情況，做PPP也謹(jǐn)慎許多，他們更愿意做專項(xiàng)債等政府出錢的傳統(tǒng)模式項(xiàng)目。這也是PPP低迷的原因之一。

PPP專家、大岳咨詢董事長金永祥告訴第一財(cái)經(jīng)，PPP投資領(lǐng)域與專項(xiàng)債高度重合，上半年專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模較大，對PPP空間產(chǎn)生了一定擠壓。

公開數(shù)據(jù)顯示，今年上半年全國地方政府新增專項(xiàng)債券規(guī)模約3.4萬億元，比去年同期增加約2.4萬億元。今年新增專項(xiàng)債券基本在上半年發(fā)行完畢，速度史無前例。

“另外上半年審計(jì)部門對各地PPP項(xiàng)目進(jìn)行了較大規(guī)模的審計(jì)，地方政府有關(guān)部門要配合審計(jì)工作，推進(jìn)PPP的工作可能受到了一定影響。”金永祥說。

PPP專家、濟(jì)邦咨詢張燎告訴第一財(cái)經(jīng)，PPP相關(guān)的采購、盡調(diào)、談判、融資安排等商務(wù)活動(dòng)都需要交通出行和面對面交流，疫情管控也會(huì)對業(yè)務(wù)量產(chǎn)生一定影響。

張燎表示，受地方政府財(cái)政收入減少和財(cái)承空間上限的影響，PPP總量并未回暖，相反同比有下滑，半年報(bào)已經(jīng)印證了這點(diǎn)。但是PPP里面有結(jié)構(gòu)性熱點(diǎn)，就是關(guān)注熱點(diǎn)從PPP交易階段，向?qū)嵤╇A段的PPP履約績效考評和監(jiān)管等轉(zhuǎn)移。

下半年P(guān)PP市場將有好轉(zhuǎn)

4月26日召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議要求，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中在提及強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支撐保障時(shí)稱，要推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，引導(dǎo)社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營。

多位接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家認(rèn)為，這體現(xiàn)了中央高度重視社會(huì)資本作用，而PPP模式仍是一條“光明正道”，在未來基建投資中將擔(dān)當(dāng)重任。

張燎認(rèn)為，今年上半年P(guān)PP模式多次得到中央會(huì)議、國務(wù)院文件支持，以穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤。除了政府專項(xiàng)債以外，PPP是目前合規(guī)的適用于大規(guī)模基建項(xiàng)目的投融資工具。中央在出臺(tái)新的基建投融資政策和模式之前，PPP是最立等可用的合規(guī)模式。

金永祥表示，PPP入庫前需要一個(gè)準(zhǔn)備周期，上半年入庫的項(xiàng)目很多是去年啟動(dòng)的。今年上半年P(guān)PP政策回暖，地方政府對PPP的信心明顯恢復(fù)，相應(yīng)的，新啟動(dòng)的PPP項(xiàng)目企穩(wěn)回升，預(yù)計(jì)下半年P(guān)PP入庫量會(huì)隨之企穩(wěn)回升。

王守清認(rèn)為，一個(gè)PPP項(xiàng)目入庫前，往往需要5~10個(gè)月，因此不可能在上半年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中體現(xiàn)出來。中央支持PPP回暖信號，可能下半年才會(huì)有一些反應(yīng)的體現(xiàn)。預(yù)計(jì)PPP投資額可能會(huì)略有增長。

金永祥認(rèn)為，預(yù)計(jì)下半年專項(xiàng)債券發(fā)行節(jié)奏會(huì)放緩，PPP的發(fā)展空間也會(huì)擴(kuò)大。今年對PPP審計(jì)的目的，主要是如何保證把以后新推出的PPP項(xiàng)目做好，近期PPP發(fā)展方向更加清晰，這有利于下半年乃至明年P(guān)PP的發(fā)展，預(yù)期PPP在穩(wěn)增長方面的作用會(huì)進(jìn)一步顯現(xiàn)。

龍?jiān)ㄔO(shè)(600491.SH)近期公開表示，公司承接的PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)及金額均在行業(yè)中排名前列，涉及會(huì)展、市政、水利、公路、民生等多種類型。一系列“穩(wěn)增長”政策有效支持了公司在手PPP項(xiàng)目按既定規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營、回款。公司2022年目標(biāo)PPP項(xiàng)目完工交付不低于20個(gè)，PPP板塊實(shí)現(xiàn)收款50億元。

PPP投資規(guī)模大，周期長，目前PPP發(fā)展中還面臨資金難題。近期國務(wù)院決定設(shè)立3000億元開發(fā)性金融債，并新增政策性開發(fā)性銀行8000億元信貸額度，這也有利于重大基建項(xiàng)目融資。早前央行發(fā)文，也在加大對有效投資等金融支持力度中，也要求做好民間投資、政府和社會(huì)資本合作的金融支持工作。

張燎建議，在PPP發(fā)力穩(wěn)投資方面，重點(diǎn)從“存量PPP”中挖潛。這主要指花大力氣把尚未實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)采購、采購進(jìn)行當(dāng)中、采購?fù)瓿珊笠恢睙o法開工建設(shè)（往往是卡在融資不成功上）等三類PPP項(xiàng)目，設(shè)法找準(zhǔn)原因、分類施策，加快推進(jìn)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資。

財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，PPP財(cái)政支出責(zé)任總體處于安全區(qū)間。全國2763個(gè)有PPP項(xiàng)目在庫的行政區(qū)中，2729個(gè)行政區(qū)PPP項(xiàng)目合同期內(nèi)各年度財(cái)政承受能力指標(biāo)值均在10%紅線以下。其中2035個(gè)行政區(qū)財(cái)承占比低于7%預(yù)警線，1574個(gè)行政區(qū)低于5%；有34個(gè)行政區(qū)超10%，這些行政區(qū)已停止新項(xiàng)目入庫。

所謂10%紅線，是指地方確保每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。這是防控PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)硬舉措。