作者：肖金泉

近期，以美國為首的一些西方國家無理指責中國草擬涉港國安立法違背《中英聯合聲明》和香港基本法。縱觀世界各國，中央立法機構在國家安全立法方面都具有決定性主導作用。國家安全是一個國家生存和發展的前提和基礎，維護國家安全是涉及國家主權的重要事項。世界上任何國家，無論實行單一制還是聯邦制，國家安全立法權都屬于國家中央層級的立法機構。

美英國家安全立法種類繁多

美國是世界上最重視國家安全立法的國家，也是國家安全法律體系最完整的國家。美國國家安全立法種類繁多，僅成文法就多達20部。總的來說主要有兩類：一類是《1947年國家安全法》及其修正案，屬于基本法性質的法律，是美國其他類安全法制定的基礎與淵源。另一類是國家安全專門法，即針對具體安全領域制定的法律。比如情報安全法、反恐怖主義法、“301條款”和《外國投資與國家安全法》等屬于維護美國國家安全專門法律。

英國政府在構建自己的國家安全法律體系過程中針對國民防務與國家緊急狀態、反恐怖主義、國家安全機構等方面都進行了立法，將維護國家安全的各類規定具體細化到各部門法和專門性法律中。例如，1986年英國議會通過了《和平時期國民防務法案》，進一步明確了中央政府與地方政府在應急安全管理方面的責任范圍；1989年，英國議會頒布了《國家安全機構法》，首次將情報機構的活動納入法治軌道，明確了各相關機構的職責權限和管轄歸屬；2004年11月英國議會通過《國民緊急應變法》，界定了緊急事態，授予政府緊急事態權力；2011年12月英國議會通過《恐怖主義預防和偵察措施法》；2015年英國議會頒布了《2015年反恐與安全法案》，對限制嫌疑人旅行、出入境，以及展開相關調查、預防恐怖犯罪上都有詳盡規定。

各國最高立法機構負責國家安全立法

縱觀世界，各國都高度重視國家安全立法，且國家安全立法權都屬于各國的最高立法機構。

在美國，國會享有最高立法權。美國國會在二戰后通過的《1947年國家安全法》是美國第一部綜合性國家安全法律，也是世界上第一部專門就國家安全問題制定的法律。美國作為聯邦制國家，聯邦與州具有各自相對獨立的立法機構和司法體系，國會行使聯邦立法權，各州議會是州的立法機關，行使州的立法權。雖然美國各州都具有立法權，我們也常常看到地方政府的首腦不聽或不在意總統的指令。但是涉及國家主權和安全問題的重大事項，地方政府是沒有權力的，仍是由國家最高立法機構美國國會來決定，沒有任何一個州可以在國家安全方面獨立立法。根據法律規定，各州也必須服從和遵守。

英國議會是世界最早的現代民主代議機構，也是在英國擁有最高立法權的機構。英國議會對全國性的重要事務享有立法權，蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭地方議會僅對本地區部分事務享有一定自治權和立法權，市級或郡級地方議會在法律授權的范圍之內對地方具體事務享有有限的立法權。可以看出英國地方立法權是非常有限的，而且制定過程也很嚴格，對于涉及國家主權的國家安全立法，只有議會才享有立法權。

德國《基本法》規定，德國聯邦議會具有最高立法權。德國國家安全法律體系中的《反國際恐怖主義法》《聯邦憲法保衛法》《能源安全法》《共同反恐數據法》等均由聯邦議會通過；法國議會在國內擁有最高立法權，以反恐法為代表的涉及國家安全的法律統一都由法國議會通過；日本國會是國家的最高權力機構和唯一立法機關，享有國家立法權，日本的國家安全戰略及相關法律與規制的制定也掌握在內閣和國會議員手中，法律最終由日本國會通過；俄羅斯聯邦的代表與立法機關是俄羅斯聯邦議會，俄羅斯目前的國家安全保障法律體系由具有不同效力等級及效力范圍的規范性法律文件構成，這些法律文件的通過和頒布，都由俄羅斯聯邦議會決定。

中國推進涉港國安立法必要且正當

國家安全法律體系設立的核心目的除了維護主權、制止動亂和顛覆國家政權之外，還有就是保護人民生命財產安全和社會秩序的穩定。從去年的修例風波發生以來，香港一些暴亂分子在外國勢力的煽動和支持下，發動了一系列有組織的暴力活動，目的是顛覆“一國兩制”和香港的法律制度，企圖通過暴力抗法使香港能夠“獨立”。這一方面已經觸及國家主權問題，一方面也造成了香港社會的動亂，香港人民的生命財產安全已經受到了極為現實的威脅。

《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第一條明確規定：“香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分”。香港的“高度自治權”是以主權歸屬于中國為前提的，維護國家主權、安全和發展利益是香港特區的基本法律，也與每一位香港市民息息相關。

《基本法》第23條規定，“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系。”《基本法》授予香港特別行政區就維護國家安全部分立法權，這是在“一國兩制”制度下作出的特殊安排，但這并不改變國家安全立法是中央事權的屬性，也不改變全國人大具有最高立法權的屬性，也不可能在法律上影響中央立法機構根據實際情況和需要繼續建構維護國家安全的法律制度和執行機制。這是主權國家的基本權利，世界各國都是如此，中國沒有理由例外。

全國人大有權力依據憲法和香港基本法，根據香港特區的實際情況和需要履行維護國家安全的憲法責任，包括制定與香港特區有關的維護國家安全法律，構建有關法律制度和執行機制。憲法是國家的根本大法，具有最高法律地位效力，是特別行政區制度和香港基本法的法律依據和淵源。《基本法》序言中明確指出，“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港特別行政區基本法，規定香港特別行政區實行的制度，以保障國家對香港的基本方針政策的實施。”全國人大作出的有關決定具有最高法律效力。

有人認為中國全國人大的決定違反了《中英聯合聲明》，這也是不成立的。《中英聯合聲明》是中國政府和英國政府就香港回歸共同發表的“聲明”，聲明的主要事項和作用是確認英國必須將香港按時歸還中國和中國在香港實行“一國兩制”。作為一個歷史性聲明文件不可能對中國最高立法機構的權利進行制約。在涉及國家主權和香港社會的基本安全與安定時，《中英聯合聲明》不可能具有高于中國的憲法和香港基本法的法律效力。

十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，從國家層面完善香港在國家安全方面的法律制度和執行機制，具有必要性和緊迫性，一方面加強和鞏固了“一國兩制”制度，只有維護好國家安全與國家主權，才能充分發揮“一國兩制”的制度優勢；另一方面為香港安定的未來發展奠定了法律基礎，從而更好地保障香港居民的生命財產安全及其他合法權利和自由。

    （作者：肖金泉，系中共北京大成律師事務所黨委書記、律師，北京師范大學國家安全與發展戰略研究院研究員，中國政法大學法學院兼職教授）