礦產資源領域犯罪多發原因探析及預防對策

文/ 于興泉

【背 景】 今年2月，內蒙古作出專項整治行動部署，對2000年以來全區涉煤企業、涉煤項目中的違法違規問題實施全面清查;3月，陜西也開始了為期兩年的對領導干部違規插手干預工程和礦產行為的專項整治;與此同時，對礦產資源領域涉黑涉惡等違法犯罪活動的重點整治，也在其他一些地區如火如荼的進行。這些措施表明，國家對礦產資源領域違法犯罪行為的打擊和處罰力度加大，涉礦產資源企業面臨的刑事法律風險凸顯。

據自然資源部2019年發布的《中國礦產資源報告》顯示，新中國成立70年來，我國礦產資源的查明儲量大幅增長，成為世界上少數幾個礦種齊全、礦產資源總量豐富的大國之一。與之相伴的，是中國礦產品產量的迅速增長，和在強勁市場需求驅動下礦產品價格的一路飆升，而當“淘礦”成為暴利行業，相關的法規建設又相對滯后，就不可避免地出現了大量違法違規開采礦產資源的行為。事實上，這些年，特別2001年礦產品市場好轉以來，我國煤炭、石油、銅、鐵、有色金屬等礦產資源領域內的犯罪，從類型到數量，都有增加趨勢。

刑事法律風險的類型和分布

近年來，我國煤礦、石油等礦產資源領域刑事案件呈現高發態勢。

就目前來看，這類犯罪主要集中在以下三個環節：

(1)經營管理環節。主要涉及的“罪名”包括：非法采礦罪、非法占用農用地罪、行賄罪、單位行賄罪、非法經營罪、重大責任事故罪、騙取貸款罪、職務侵占罪，甚至是涉黑、惡勢力犯罪等。

(2)行政審批環節。國家工作人員利用職務上的便利，索取或非法收受他人財物，構成的受賄罪、單位受賄罪，以及濫用職權罪等。

(3)中間環節。主要指國家工作人員以及近親屬或者其他與國家工作人員關系密切的人，利用便利條件，為請托人謀取不正當利益，構成的利用影響力受賄罪、介紹賄賂罪，也有詐騙罪等。

總體來看，在礦產資源的全產業鏈中，各個環節、各個方面都可能涉及到犯罪，其中，又以職務犯罪居多，此外也存在部分的經濟犯罪。

犯罪多發的多維原因

1、歷史發展的角度

中國的礦產資源豐富，是世界上最早開發利用礦產資源的國家之一。自新中國成立，開始對礦產資源開展大規模勘察以來，到現在已發現的礦種多達171種，可以說礦產資源勘查開發取得了巨大成就，采礦事業在近幾十年來實現了快速發展，也逐漸建成了比較完善的礦產品供應體系。礦產資源的勘查開發，為新中國的經濟建設提供了大量的能源和原材料，提供了重要的財政收入來源，推動了區域經濟特別是中西部邊遠地區等經濟欠發達且具有資源潛力的地區經濟的發展，促進了以礦產資源開發為支柱產業的礦業城市、城鎮的興起與發展，解決了大量社會勞動力就業。

但是，一個領域的超快速發展往往伴隨著監管機制和體制無法及時跟上的問題，并極可能導致一系列亂象的發生。

歷史上，如今國際知名的礦業公司在其早期的發展進程中也走過不少彎路，經歷過粗放式發展階段。

其次，是地方各級政府的粗放管理。

長久以來，我國許多礦產資源豐富欠發達地區的經濟發展過度依賴礦產資源的支撐，而中央為激勵地方，早年已將較大的礦業管理權限下放給了地方政府，結果地方政府有時會出于GDP和財政收入增長等短期利益目標的考慮，導致私挖濫采、賤賣資源等行為。

第三，腐敗滋生，使監管失靈加劇。

從前面列舉的犯罪類型可以看出，其中不少“罪名”均是與權力尋租有一定聯系的。實際上，在我國礦產資源豐富的地區，基層礦產資源監管部門的工作人員、政府部門官員與礦產企業之間不排除一定的利益牽連。近年來媒體報道的 “官煤勾結”“官礦勾結”現象，可知一斑。

有的官員是入股礦企。比如，在陜西神木曾經發生過法官狀告煤礦討要紅利的事件。2009年，神木縣法院法官張某以180萬元入股當地一家煤礦，因兩年未得到分紅，將煤老板陳某告上法庭，索賠1100萬元。該案一審張某獲勝訴，隨后二審法院又撤銷一審判決，駁回了張某的訴訟請求。

有的官員則干脆直接自己出資購買煤礦，并違法違規經營。2000年，陜西蒲城縣煤炭局局長郝某出資2萬元購買了蒲縣一煤礦，依仗自己煤炭局局長的職位權力，非法開展生產，幾年下來將原來的小煤礦發展成總資產超5000萬元的大煤礦企業。案發后被查獲的個人財產達3億余元。

長期存在的腐敗，各類主體的利益糾葛，加劇了礦產資源的監管失靈，成為犯罪多發、頻發的“溫床”。

2、礦產資源特點的角度

中國礦產資源有幾大特點，首先是資源總量較大，礦種比較齊全，但是地區分布不均勻，多集中在中西部偏遠地區，這就給中央對地方的統一監管增加難度。

其次，礦業具有高投入、高回報、高風險的特點，一些人在巨額利潤的誘惑下不惜鋌而走險走上了違法犯罪的道路。對“暴利”的追逐還常常演化成為赤裸裸的“暴力”，一部分人因為開礦而暴富起來，在此“樣本”的參照、巨額利潤的誘惑下，一些人結成黑惡勢力團伙，開始插手礦產，致使涉礦糾紛不斷增加，導致犯罪行為。

2019年自然資源部調研組開始去往全國各市縣開展礦產資源領域涉黑涉惡專項調研工作，要求各級自然資源部門對礦產資源領域涉黑涉惡情況加強排查、嚴厲打擊，及時遏制非法開采活動，加大對各類違法犯罪的打擊處罰力度，提高犯罪成本，從制度上和組織上保障礦產資源管理工作的正常有序開展。

3、國家管控的角度

2018年，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，批準成立中華人民共和國自然資源部。而此前，我國的自然資源是多部門管理，“九龍治水”，這導致了權責交叉、權責模糊、監管分散、產權糾紛多發等現象，對該領域內犯罪的管控工作也出現了不系統、不協調的局面。

其次，中央和地方權責邊界不夠明晰，也影響了國家對礦產資源整體的管控力度。因為

地方政府在礦業管理方面擁有一定的自主權，在其財政收支出現“缺口”的時候，很容易采取“機會主義”行為，使得中央的政策未能全面徹底執行。

還有就是，我國行政監管與司法層面是否達到了無縫銜接，是否全面執行法院的生效判決，也有影響。

隨著礦產資源領域的快速發展，國家對于勘探開發礦產資源的政策和法律也在逐步完善，在這一過程中，會出現新政策與舊政策之間、地方政策與國家政策之間的矛盾。

這些，無疑都將影響國家對礦產資源的管控力度，并誘發犯罪。

4、從業人員素質的角度

一方面，礦產企業中，法律風險意識淡薄、企業管理者法律素養相對不高的情況比較普遍。“煤老板”一詞曾有一段時間“自帶光環”，如今卻似乎變得帶上了些許貶義色彩。他們被稱為“最能體現全中國暴富奇跡的群體”，在人們的印象中常與“暴發戶”劃上等號。就公開報道的部分山西省小型煤炭企業主來說，他們中的許多人文化教育程度并不高。一方面是快速變化的法律，另一方面是這群企業主對法律了解的滯后，這種不平衡，常導致“煤老板”們因為不懂法、不敬畏法律，在經營管理中抱著僥幸心理，造成一些違法犯罪行為發生。

另一方面，在礦產資源較豐富集中的一些地區，膨脹的物欲破壞了社會風氣，在享樂主義、拜金主義等不良風氣的熏染下，一些政府官員包括礦產資源行政監管部門人員長期忽視自己的政治思想教育，最終為了一時私欲違背職業道德操守和責任，知法犯法，走上了職務犯罪的道路。

此外，許多基層的管理機構還存在人員配備不足，欠缺具備專業資格人才的現象，這也使得管理工作中更容易出現玩忽職守等瀆職行為。

5、政府、企業、市場關系角度

對于企業，尤其是民營企業而言，則更有其特殊的一面。

政府和市場之間的關系是否真正理順，也與犯罪發生有一定關系。政府與市場的邊界未劃清，加之政府的不當干預，也會使企業家們在不經意間“越線”，陷入犯罪的“陷阱”。

近年來，隨著我國市場化改革的持續深入，經濟進入轉型期，企業發展迎來新機遇和挑戰。根據經濟學家張軍的歸納，我國經濟轉型有“價格雙軌制”、“增量改革”、“試驗性改革”、“微觀改革走在宏觀改革前面”、“經濟改革走在政治改革之前”等五個特點，每一個特點之下都蘊含了巨大的法律風險，企業家們應尤為重視。

新時期，政府大力推進營商環境建設，也是因為意識到了這一點，其主要目的就是改善包括民營企業在內的投資環境，為企業發展提供便利。這其中自然也包括對法治環境的改善，包括禁止公務人員對企業的吃拿卡要、各種投資入股，杜絕各種誘發企業違法犯罪的不良行為。

當然，政府與市場的關系未能理順之外，企業融資難、市場準入受限，民營企業地位有待提高等等，也都是導致礦產資源領域犯罪的深層次原因。

法律風險的防控

1、就企業而言，建議從以下幾方面入手：

(1)生產經營全過程的刑事法律“體檢”。

即借助專業的法律風險管理服務機構或專家，定期或不定期地對企業的整體或局部生產經營活動進行科學的調查、分析和評估，發現潛在的法律風險及其特性，并提出可有效控制和管理法律風險的方案，為企業避免刑事法律風險提供決策依據，做好事前防范。

(2)依靠法律風險防范機制的制度化、常態化。

法律風險的防控，需要扎緊扎密制度的籠子。企業應把法律風險防范的有關措施，移植到企業的制度體系之中，以實現公司的規范運作，并使風險防控形成常態，常抓不懈。

(3)靠企業家自身的改變——建立規則意識。

雖然這些年大家一直在呼吁現代企業制度建設，但眾多企業家的思想觀念卻因各種原因，依然未能真正實現現代化，或者跟上現代化的進程。企業家們應當意識到，強化規則意識，堅持“底線思維”，自覺遵守市場規則和契約精神，才能實現企業長遠的發展。

(4)引入專業刑事法律風險管理人才——刑事專業律師。

專業的事，應該交給專業的人去辦。目前，不少企業運作管理水平不夠高，缺乏足夠、配套的專業管理人才。而彌補企業運作管理水平的短板，須依靠外部專家，包括依靠專業的律師團隊，對企業進行風險診斷和評估，幫助企業提前預防和規避風險。

企業家們應該堅信，這個成本是必須要付出的，一定要認真計算這筆賬：風險診斷或評估成本，遠低于刑事風險爆發后所造成的經濟損失。

2、從監管環節來講：

(1)加強法制建設，促進廉潔自律。

(2)對公務人員、公務機關建立有效監督體制，進而保證有效的監督措施和效能，方為根本之策。

3、推進礦業更健康發展最根本的任務，是建立健全礦產資源管理新體制，可從以下幾方面著手：

(1)更好發揮政府的作用，包括深化“放管服”改革。

由國家對礦產資源實施集中統一管理，解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。對礦產資源實行“橫向集中統一、縱向分級分類管理”，確保礦產資源開發利用的基本規則統一有效。各級政府在礦產資源管理中要不缺位、不越位、不錯位，更好地承擔起公共服務者和市場監管者的職責，禁止政府直接經營礦產資源的行為，改變長久以來政府既是礦產資源管理者，又是市場利益相關人的狀況。

“規范垂直管理部門和地方政府的關系”，通過調整利益分配，解決“礦產資源國家集中統一管理與中央、地方財政分灶吃飯的矛盾”。加大地方政府在資源稅費分成中所占比例，改變對資源富集地區的政績考核導向，弱化地方政府與資源開發的直接利益關聯，遏制地方政府的短期逐利沖動。

創新反腐倡廉制度體系規范權力運行。

自然資源部的成立，以及配套法規的制定和實施，有利于自然資源資產產權制度相關改革的系統性、整體性和協調性的進一步延伸和完善，為自然資源資產產權制度改革的頂層設計奠定基礎，有效解決自然資源權屬及利用和恢復治理等環節的突出問題。但是很顯然，組建一個新部門，并不能全部解決自然資源管理領域累積的深層次矛盾，改革還需繼續。

(2)充分發揮市場配置資源的決定性作用。

加速推進國有資源配置市場化進程，建立健全全國統一、競爭、開放、有序的礦業市場。讓市場在礦產資源配置方面發揮基礎性作用，有助于反腐倡廉，將經營者的精力轉向市場;資源配置的市場化，意味著審批事項減少、審批環節簡化，設租空間、尋租空間變窄，腐敗動機將一定程度被抑制。

當前礦業權市場建設仍處于起步階段。除需進一步完善現有的招標、拍賣、掛牌、公示等制度外，還需要盡快引入社會聽證、媒體監督等機制，將資源配置的全過程置于社會和公眾的監督之下。

還有就是，“以現代產權制度為基礎，發展混合所有制經濟”。消除民營礦業企業在政策環境上的障礙。

(3)健全礦業法律法規，進一步完善礦產資源管理。

針對礦產資源管理中的現實問題，應著重從以下方面入手修改和完善：①科學合理配置資源，統籌兼顧保障發展與保護資源;②開發資源與保護環境并重，建立環境保護補償機制;③明確界定礦產資源國家所有權、礦業權人使用權及其財產權屬性;④完善礦產資源管理的各項法律制度，明確各級政府權責;⑤賦予不同經濟成分的市場主體以平等地位，保護礦業權人的合法利益。

正確處理中央、地方、企業和資源開發所在地民眾的利益關系，運用法律、經濟、行政手段，化解矛盾，凝聚合力，形成有利于礦業發展的良好氛圍。

展望

對中國企業特別是民企而言，當前面臨的法律風險依然較為嚴峻，但隨著國家對企業越來越重視，致力于為企業創造寬松、安全的營商環境，出臺了一項又一項利好政策，相信企業會迎來更美好的明天。

國家法治“風向”的一些新變化，預示著民營企業的法律地位再一次被重視和提高。

2017年12月，最高檢下發文件依法保護企業家合法權益《關于充分發揮職能作用營造保護企業家合法權益的法治環境支持企業家創新創業的通知》。

2018年11月，習近平總書記發表《在民營企業座談會上的講話》，充分肯定了民營經濟的重要地位和作用，承諾大力支持民營企業發展壯大。

2019年1月，最高法發文要求保護企業家，堅決防止用刑事手段干預經濟糾紛。

……

2020年的全國“兩會”再次強調，增強中小企業發展活力，需要政策、法律、營商環境等方面的大力支持。應以公正監管維護公平競爭，持續打造市場化、法治化、國際化營商環境。

引發熱議的“民法典”中一系列財產保護和營商環境的優化，對于中小企業恢復元氣、健康發展的保障，力度和重要性也是不言而喻。

在政府將構建良好營商環境作為國家治理中一項重要任務的當前，企業應抓住時代機遇，依法經營管理，提高自身發展能力和水平，尋求更好更長遠的發展。

對于礦產資源領域監管環節而言，政府官員、監管部門工作人員也應當接受廉政教育、法制教育、職業道德教育。從思想和行為上控制和防范刑事犯罪的發生。

推動建立和完善有效的監督機制，從職能定位進行合理劃分，接受依法監督，是避免腐敗行為產生的根本舉措。

治國理政，無信不立。

近年來，從行政理念到行政實踐，政府社會管理與公共服務水平不斷提高，誠信度也在不斷增強。然而，“新官不理舊賬”、“人在政存，人去政息”現象，規劃頻繁變動、政策朝令夕改現象，依舊未能杜絕。因此，應當大力推進法治建設，反腐與誠信政府建設應同步推進。

令人欣慰的是，如今中國的反腐行動尚在持續推進，法治政府、誠信政府建設，也一直都在路上。

礦產資源領域犯罪情況的改善、涉煤企業刑事法律風險的降低，前景可期。

【作者簡介】

于興泉，北京大成律師事務所高級合伙人、大成刑事專業委員會執行主任、大成刑辯學院執行院長。